【人民政協報】錦繡中國 光明無限

作者:王碩 2022-03-10 10:16 來源:人民政協報
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  “無山不綠,有水皆清,四時花香,萬壑鳥鳴……”這是著名林學家、新中國第一任林業部部長梁希為祖國河山描繪的動人畫面。如今,中國正以前所未有的堅定,懷揣“替山河裝成錦繡,把國土繪成丹青”的夢想一往無前地走在建設生態文明的道路上。

  對此,全國政協委員、中科院可持續發展研究中心主任樊杰有著更為深刻的感受與理解。他作為專家委員會委員參與了4屆國家五年發展規劃編制工作;主持了我國目前國土空間開發保護基礎制度——“全國主體功能區劃”的研究工作。從他的角度憶往昔、談變化、望未來,或許能給我們帶來更多的啟發——

  思路變了,“雷鋒”多了

  記者:20世紀80年代初我們就把保護環境確立為基本國策。但似乎沒有完全阻礙生態的破壞過程。黨的十八大之后,我們親身感受到,我國的生態環境發生了轉折性的變化。您參加了從“十一五”到“十四五”五年規劃的編制工作,在這過程中,印象最深的是什么?

  樊杰:黨的十八大是生態文明建設的重要分界點。我認為有兩個突出的轉型:

  第一:過去,如果要讓地方政府以犧牲GDP增長速度來實現生態保護和環境治理,會不大樂意做。中央報告里年年談,每個五年規劃都在提“對環境保護的重視前所未有”,但工作中沒有完全落實。黨的十八大以后,全社會從心里有了認同——中國到了發展方式和發展目標必須轉型的時刻。發展模式不能是以資源環境為代價了;越來越多的地方政府,把生態保護和環境治理當作己任、為之奮斗的目標。地方政府的政績觀從單純追求GDP,轉變為“保護良好的生態環境也是政績、也是地方發展的競爭力”。

  第二:過去,全社會尚未形成生態保護和環境治理的自覺意識、更難形成自覺的行為。通常是由中央明確關閉什么樣的企業、取締什么樣的工藝來治污,地方政府落實就行。黨的十八大以后,越來越多的地方政府把建設資源節約型和環境友好型社會,確定為本地發展戰略,把保護好生態環境作為提高人民福祉和增強自我發展潛力的重要途徑。特別是隨著“綠水青山就是金山銀山”理念的形成,在我國欠發達、但自然生態具有資源優勢的地區,地方政府和人民群眾自覺地意識到保護好生態就是未來發展的最大優勢。

  記者:我們在采訪中也發現,地方政府現在津津樂道的,是生態環境治理成績。從治理思路的角度來看,“十三五”到“十四五”,國家在部署上又有哪些變化?

  樊杰:生態文明的建設是一個循序漸進的過程,國家部署方面也是一個不斷科學化、合理化的過程。我覺得主要有以下幾點:

  首先,治理的重點從“十一五”“十二五”更專注環境治理到“十三五”“十四五”生態+環境并重。

  黨的十八大之前,治理污染是生態環境領域的主要抓手。之后,轉變為生態保護和環境治理并重,更加重視恢復和增強自然承載能力,更加重視保護生態系統的穩定性和健康水平。

  這其實是有很大區別的。環境與人的關系很直接,環境問題就發生在人們生活周邊;而生態通常著眼一個大的地域系統,和大家有一定的距離。比如在三北地區植樹造林,你可能當時沒有體會到它的作用。但多年后,不經意間,你會突然意識到,哦,沙塵暴減少了。

  所以說,環境治理往往能短期立即見效,地方政府可立即見政績、人民可以及時謀福利;但生態保護,我們從學術上叫“外部性強”,可能做完以后更多的是給別人和其他地方謀了福利,在長遠發展中才能見效。過去,很多地方或一屆政府可能不愿意做這樣的“雷鋒”,但現在這種觀念有了變化。

  其次,治理思路從黨的十八大以前以單要素為主、以分部門治理為主,發展到黨的十八大以后強調系統觀,也就是貫徹“山水林田湖草”的系統治理觀,現在還把“沙”“冰”都納入其中。

  黨的十八大以前,治理內容主要是以局域、以地方行政區為主;黨的十八大以來開始積極推進以大的生態系統、大的流域為治理單元,比如粵港澳大灣區、珠三角、長三角區域以及長江流域、黃河流域,強調的是大的自然單元,在自然單元和生態系統中,更有利于統籌上下游、左右岸、山地和平原、陸地和海洋的關系,更有利于統籌水土氣生等各自然要素的關系。

  最后,黨的十八大以前更多注重工程治理、人工修復,投資規模決定治理效果。之后,注重自然修復,認識到運用自然演變規律,減少人類干擾和工程舉措。

  記者:就是更加尊重自然規律了。

  樊杰:對。習近平總書記講生態文明,第一條就是要尊重自然規律。什么叫生態文明,怎樣叫尊重自然規律?就是在每個人的決策過程或者行為舉動時,會考慮到是否善待了自然。當然,目前還存在不小差距。

  我在國科大給研究生上生態文明課時,一般開堂會給學生做一個問卷:問大家在出行選擇交通工具時,是根據哪些因素做出決策的。

  同學們常常會羅列:票貴不貴、事急不急、交通狀況怎么樣等等。在一個大教室里的300個人中,也就只有一兩個人會提到一個因素——對環境友好不友好。這是具有碩士生文化素質人群的答案。如果更大范圍內,能想到這點的比例估計更低。

  什么時候算是真正步入生態文明社會了?人們在做決策時,會自覺地考慮我的這個行為對生態是否友好,是否善待了自然,這才表明生態文明的意識滲透到人們血液中了,才是生態文明的社會。我們還需要努力。

  好生態會越來越“值錢”

  記者:現在大家都在學習貫徹習近平總書記的“兩山”理論。但很多地方,生態環境好,卻依然很窮。怎么讓大家去相信“綠水青山”真的能是“金山銀山”?

  樊杰:生態維系著地球系統的可持續運轉,它本來應該是無價的,用“金山銀山”比擬“綠水青山”,就是通過體現綠水青山是昂貴的、有高價值的,才方便現階段社會更好地理解和接受。

  從經濟學角度:什么叫值錢,就是稀缺。從供給側看,綠水青山在地球系統的存在是越來越少了,特別是原真的、純自然的更少了。但在需求側,當人均國民收入越過1萬美元門檻后,人類需求從最基本的生理(食物和衣物)需求發展到中高級的精神需求。人們口袋里多增加的錢,會有越來越大的比例用于觀光休閑、學習體驗、養生健身等方面,人們為干凈的水、干凈的空氣舍得花錢,而綠水青山恰恰是實現這些需求的合適的自然環境,也是提供綠色生態食品的合適的自然環境。這對于自然生態系統在工業化和城市化中保留下來、經濟卻欠發達的地區,無疑是后發優勢、有望實現綠水青山的經濟價值。

  這些年,越來越多的地方政府、老百姓都開始自覺地保護生態和熱愛環境,一個重要的原因也在于意識到生態的價值,而且這種價值確實在現實中兌現了。

  我個人認為,綠水青山的經濟價值只要不兌現,就不可能形成可持續的生態保護?,F代化的社會不能讓為生態保護作貢獻的人總在受窮。隨著國富民富,越來越稀缺的綠水青山會越來越“值錢”。而破解這些地方“不受窮”的金鑰匙,就是要建立新的機制,要加大改革力度。

  記者:比如哪些機制?

  樊杰:我國現行的多數社會運行機制是適合于工業文明時期的。面向生態文明建設的要求,建立機制的目的,是要有助于實現共同富裕。

  這可以分為三種不同的情形:

  第一種是具有發展生態經濟的資源潛力和開發利用合理性的區域,比如,能進行生態旅游建設的地方。這類地區主要是通過市場機制建立,實現生態產品的價值化,政府只需制定規則并加強管理。

  第二種是當地生態系統脆弱或者敏感性強的區域,特別是履行生物多樣性保護、人類的水源涵養等生態功能的地區。這些區域不應允許人類更多地介入、干擾,生態系統提供的是廣域的公共生態產品,保護好這些區域的生態系統是給全社會謀福利。因此國家必須通過財政轉移支付、生態補償等機制來認可和實現這些生態功能的生態價值,保護脆弱和敏感生態也能獲得經濟收益。

  第三種就是“一方水土確實養活不了一方人”的生態重點功能區,應該通過城市化、生態移民等人口流動措施逐步將這個地區的剩余勞動力或自然條件下超載的人口轉移出來。培養遷出人口的就業技能就成為政府的主要責任。

  現在開展國土空間規劃、制定區域政策、健全空間治理體系,就是要科學識別這些區域,進行分門別類,實施有針對性、差異性的生態價值實現模式。

  解密主體功能區  “一張圖”來管全國

  記者:您提到國土空間規劃。我注意到,“十二五”規劃中一個變化就是納入了幾張彩圖,表達了城鎮化、生態安全等戰略格局;“十三五”規劃增加了全國主體功能區示意圖。當時被評價為:我國首創的一種國土空間開發制度。習近平總書記也提出,要發揮主體功能區作為國土空間開發保護基礎制度作用。但不少人其實并不了解它是什么。您主持了課題組,研制了首部全國主體功能區劃圖。這是張什么圖?

  樊杰:打個比方,你有一個新居室,需要裝修和布置,肯定先要做一個平面設計,設計好了再去采購東西,這樣,居室的布置才能不亂。國家也一樣,主體功能區示意圖就是布局全國國土空間的開發保護活動所依據的一張藍圖,是對國土空間的一份優化配置方案。主要思路就是把中國全域按照自然承載力和功能適宜性,劃分為城市、農業和生態等不同的區域,給每個縣確定主體功能定位,共同構建發揮地方比較優勢的美麗國土面貌。

  剛才我提到,黨的十八大以前,大家都是以GDP論英雄。地方政府不顧自己的自然稟賦,一心一意謀經濟發展;由于土地財政的吸引力,城市建設用地也不斷擴大。而城市周邊往往都是最好的農田,所以城市化和工業化首先是對糧食安全產生了威脅。

  正因為看到這些威脅,中央提出,18億畝耕地紅線必須“死?!?。但城市擴展也是剛性需求,耕地就需要占補平衡,到哪里開發新的耕地呢?只有填湖、填海、上山、削坡,通過侵占生態用地彌補耕地損失,這樣生態安全又受到脅迫。

  所以當時我國面臨兩個交織的問題——隨著工業化和城市化盲目推進,糧食安全出問題了,生態風險也加大了。中央政府必須加大宏觀引領,各地必須按照自己的資源環境承載能力,走差異化的發展道路。

  因此,主體功能區應運而生。主體功能區規劃出臺,相關配套措施也逐步完善。其中給重點生態功能區財政轉移支付是含金量最高的主體功能區配套政策。多年實施效果看,戴上了生態功能區“帽子”的地方,都為主體功能區大唱贊歌。

  我認為,主體功能區,是我國在工業文明時期干了一件生態文明的事兒。包括地方和部門政府的思想觀念和改革舉措,逐步從只盯著GDP轉向同時重視糧食安全、生態保護了,從“一刀切”轉變為分類差異化精準化的管理了,這個觀念的轉變是主體功能區作出的最大貢獻。

  記者:目前,國家正在完善國土空間規劃體系,提出將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃。那這個規劃出臺后,會是什么樣的?

  樊杰:主體功能區制度是生態文明改革的一項基礎性制度。要實現制度落地,需要更精細的設計、系統的配套。健全國土空間規劃體系是落實制度的有效途徑。

  特別是隨著國土空間規劃智能化管理系統的應用,全國“一張圖”就可以輕而易舉地運用到空間管制方面。在這張圖上,你可以點到具體地塊的功能屬性。任何項目上馬前,都可以先在這張電子圖上查詢項目性質是否與功能定位匹配。任何人想要隨意改變規劃就難上加難了,任何違背功能定位的開發利用方式都將一清二楚。

  邁向共同富裕,迎接新的大考

  記者:政府工作報告提出,要堅持以人民為中心的發展思想,依靠共同奮斗,扎實推進共同富裕,不斷實現人民對美好生活的向往。在這個歷史階段,你認為生態建設方面有哪些重要的抓手?

  樊杰:共同富裕是一個大理念?!案辉!辈粌H是要增加人民收入水平,還要提供優質的生態服務?!肮餐辈粌H要工業化和城市化地區的人民,也要生態保護和糧食主產區的人民共享現代化建設的成果。

  在這個過程中,聚焦點是生態產品價值化。一個新的抓手,就是“雙碳”。

  實現碳達峰碳中和目標,對中國現階段的發展來說壓力很大。一方面,支撐經濟發展要求能源消費不斷增加;另一方面,碳排放還需要在2030年達峰,這就意味著只能大規模調整能源結構。

  長遠的碳中和,要求在減排的同時,增強固碳能力。這對不同區域提出不同要求。城市化、工業化地區必須節能、減排、治污一起抓,被倒逼著必須走高質量發展道路。對欠發達地區而言,由于自然稟賦是水光風等綠色能源富集地區,綠能開發就為這些地區提供了新的契機;同時也是生態固碳的主要區域。

  這對中國來說是新考題。去年出現了“拉閘限電”、經濟增長下滑等現象,其原因之一就是簡單地用能源雙控政策實現雙碳目標的偏差所致。

  因此,正如習近平總書記在參加內蒙古代表團審議時所說,要堅持降碳、減污、擴綠、增長協同推進,不能脫離實際、急于求成。

  這是一個復雜的決策系統,更需要科學。過去不科學,也許能夠拆東墻補西墻;但現在有可能變成,你拆了東墻,西墻也沒補好。所以在生態文明領域加快治理能力和治理體系現代化步伐,對生態文明建設提出了更高要求。

  必須清楚地看到,生態產品實現價值化、綠水青山轉變為金山銀山,都是要錢的,都只能在發展中才能使之兌現。而我們面臨的經濟發展形勢又格外嚴峻,在這樣的背景下,是不是還有生態保護的“定力”,又是一場大考。

  記者:形勢好像很嚴峻?

  樊杰:應該這么理解:改革路上遇到問題、荊棘,其實都是正?,F象。中央一直在探索怎么把這些事做得更好。實踐證明,我國所有這些的生態文明改革方向是對的,黨中央、國務院和全社會在生態文明建設的方向上是形成共識的。接下來,應對新形勢、按照高要求,需要的就是一步步做實做細做好。

  記者:對未來5年,您有什么期待?

  樊杰:我認為,在建設美麗中國的這個大目標框架下,生態文明建設應該作出更大貢獻。

  我期待著盡快系統地梳理各項生態文明制度,出臺升級版的生態文明改革方案。如果說中國在改革開放以來的經濟發展奇跡震撼了全人類;未來,中國在生態文明建設中也應該在全世界叫響,樹立中國新形象,彰顯中國新面貌。

  中國有中國共產黨的領導,有國內外發展的經驗教訓,還有我們自身結合中國特色形成的理解與實踐,我們的未來光明可期,這不僅是未來5年,而是一個新的時代。

  為可持續發展作一些貢獻

  記者:我注意到,作為全國政協委員,您已經連續4年以提案或社情民意方式建議推進“青藏高原國家公園群”建設。為什么提出這些提案?

  樊杰:我是比較早從城鎮化、從區域發展維度研究青藏高原的科研人員。

  青藏高原在全球的自然生態獨特性和社會文化的獨特性是不容置疑的。對于生活在海拔500米以下的全球80%的人口而言,這個“世界第三極”呈現的一切都令人向往、感到神秘。

  因此,到了現階段,西藏真正的發展優勢就是生態旅游。以國家公園為載體,轉換為金山銀山,可以成為生態重要但相對貧困區域重要的可持續發展機遇,一條實現同步現代化的新路徑。當然這一定要限定在科學測定的環境開發容量內,并制訂精細的開發運營規則。

  2017年,中國科學院啟動了第二次青藏高原綜合科學考察項目,組建了國家公園分隊,我擔任分隊長。從2017年至今,我們分隊走遍了青藏高原所有可能建設國家公園的地方,撰寫近200萬字的科考報告。通過評價,論證了青藏高原建設國家公園群是可行的,我們提出由6個旗艦國家公園為引領、2個跨國公園和13個國家公園共同構成的青藏高原國家公園群總體布局科學方案草案。

  作為政協委員,在詳盡的調研基礎上,我們也希望通過提案,通過政協平臺,向國家鄭重推進此事。

  記者:為什么是國家公園“群”?目前這些建議進展如何?

  樊杰:國家公園一般強調的是系統的完整性、原真性和可被人觀賞的這種景觀價值。青藏高原本身就是一個完整的生態系統,有雪山、有湖泊、有草原、有藏文化?!叭骸钡母拍罹褪且堰@些要素涵蓋其中,既融合成一個整體,又不互相競爭。當然,在具體執行中,這需要我們設計合理的生態保護地方案和生態旅游產品,提升自然保護水平和游客的游憩體驗。

  這些建議被中央有關部門和地方政府采納,已經開始部署和開展相關規劃工作,也就是說,這些概念正在轉變為政府的決策行動。

  記者:這些年的工作中,最讓您感到欣慰的是什么?

  樊杰:回顧這些年的工作,讓我最驕傲的其實是讓“人類活動不能超越資源環境承載能力”的科學概念、基本規則、發展模式應用到了許多領域。

  承載力顯現價值是在汶川重建規劃時,要回答重建是原地重建還是在別的地方選址?中央把這一艱巨的任務交給了科學工作者,讓科學工作者去論證。我領銜了這個任務,通過對災區承載力評價提出了解決方案。

  汶川重建規劃方案公布后,全球幾乎沒有負面輿論,聯合國還在中國就此問題開了經驗交流會。為什么?因為我們的方案是符合科學原理和邏輯的,遷出多少人,就地安置多少人,是按資源環境承載力經過科學論證、科學分析的。

  汶川重建后,中央認可這一理念和做法,將資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價(“雙評價”)作為基礎性工作納入國土空間規劃工作中。

  從主體功能區到“雙評價”再到青藏高原國家公園群,能對中國可持續發展作一些貢獻,頗感欣慰。

   (樊杰系中國科學院科技戰略咨詢院原副院長)

  《人民政協報》(2022年03月10日 第 9 版)

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