【21世紀經濟報道】國家發改委就28條“數據基礎制度”征求意見,應如何推動數據要素市場建設?

作者:郭美婷 2022-03-25 14:43 來源:
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  近日,國家發展改革委在官網發布公告,就28條“數據基礎制度觀點”(下稱《觀點》)面向社會公開征求意見。

  如何推動數據要素市場建設,近年來討論不休。此次發改委面向社會各界征集相關意見建議,不失為一次極有益的嘗試,有助于提升我國政策制定的合理性、針對性和可操作性。

  結合梳理匯總的28條觀點內容,受訪專家告訴21世紀經濟報道記者,《觀點》以“促進數據合規高效流通使用”作為主線組成之一,體現其站位之高、方向正確。在構建數據產權制度、數據要素流通交易制度等方面,《觀點》都為數據要素市場的建設提供了重要的總體思路。

  促進數據合規高效流通使用

  今年1月30日至2月28日,國家發改委門戶網站上開設了“我為數據基礎制度建言獻策”活動專欄,這份《觀點》的形成正是源自于此。

  通過面向社會各界的意見和建議征集,國家發改委最終梳理匯總了28條關于構建數據基礎制度的總體思路、數據產權、流通交易、收益分配、安全治理等制度規則方面的若干觀點,并于3月21日面向社會公開征求意見。

  “根據2020年4月公布的《中共中央、國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》及同年10月通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》,國家發改委此舉是為落實頂層關于數據要素市場化的核心思路,而出臺的一系列配套文件之一?!睂ν饨洕Q易大學數字經濟與法律創新研究中心執行主任許可告訴21世紀經濟報道記者,最終的文件可能會以部門規章的形式對外發布。

  上海社會科學院信息研究所副研究員范佳佳則推測,《觀點》或標志著我國將在國家層面就數據的開發、利用進行立法準備。

  《觀點》提出“以優化數據要素布局結構、保障各社會主體平等使用數據、促進數據合規高效流通使用為主線構建數據基礎制度”,“建議以賦能實體經濟為重點”“破除阻礙數據要素供給、流通、使用的體制機制障礙”。

  在華東政法大學數據法律研究中心主任高富平看來,強調實體經濟是因為數字經濟并非少部分人的經濟,它通過改變社會的運營方式和資源配置方式,提升整個社會的生產力。因此數據要素市場建設關鍵內容之一,是讓每一家企業都能通過數據的收集、匯集形成智能決策,支撐企業的日常運營、研發和營銷等,這也是企業進入數字經濟時代應該具備的能力。 

  高富平認為,“促進數據合規高效流通使用”正是達到賦能實體經濟的應有之義,體現了《觀點》的站位之高、方向正確。數據價值在于使用,數據流通能夠讓各社會主體公平地獲得數據,解決數據囤積、封閉等問題,構建數據社會化利用的秩序。

  但這其中尚面臨著多重障礙?!皵祿鲃拥膭恿碜杂谫x權,數據可形成何種產權、應當配置給誰等問題尚無共識,是阻礙數據要素流通的最主要障礙?!备吒黄奖硎?。

  許可同樣提及權屬不清、法律責任不清等法律障礙,同時存在的還有技術上瓶頸,如數據質量、數據安全不達標,基礎設施匱乏等,以及數據標準層面的障礙,如無普遍通用和適用的數據交換格式等。

  “我國數據要素基礎制度建設當前面臨著諸多體制機制障礙,包括數據要素相關參與主體的權益分配制度嚴重缺失,數據資源統籌管理和流通監管體制不健全,各領域各地區的數據要素市場發展職能有待完善,各行業各領域數據資源“聚通用”機制有待統籌融合,各數據來源者的跨平臺數據共享和融合應用機制缺失,提升市場主體數據治理能力的支持機制相對不足,相關專業支撐機構的投入機制和運營機制亟待加強?!敝袊茖W院科技戰略咨詢研究院大數據戰略研究中心執行主任馮海紅說。

  建立現代數據產權制度

  《觀點》建議探索建立現代數據產權制度,推動數據持有權、使用權等相關權利有序分離與流通;承認和保護數據要素各參與方的合法權益,既強調保護數據來源者的合法權益,也強調保障數據處理者使用數據和獲得收益的權利。

  “這可能是我國官方觀點中首次明確提出類似表述,體現了國內數據基礎制度建設的突破性,對改善和保障數據來源者的合法權益具有標志性意義?!瘪T海紅評價。 

  對于數據來源者,《觀點》提出確保數據來源者享有獲取或轉移由其促成所產生數據的權利;對于數據處理者,《觀點》建議尊重數據采集、加工等數據處理者勞動付出,承認和保護依照法律規定或合同約定獲取的數據相關權利,充分保障數據處理者使用數據和獲得收益的權利。

  在現實中,平衡各方權益存在哪些難點? 

  馮海紅認為,參考歐盟相關數據法案,數據來源者和數據處理者的權益界定上可以非常清晰,存在的難點主要是互聯網平臺要切實依規實現技術上的可操作性保障,以及監管機構切實發揮強有力的審查監管職能。

  “這份文件給出了數據要素市場建設的總體思路,但尚未能解決數據來源者、生產者和后續加工利用者之間的權利配置?!备吒黄浇忉?,所謂數據來源者,既有網絡設施、連網設備機器,也有人的參與。對于個人參與形成的數據而言,也即數據與其相關,卻并非其所生產。個人行為所產生的數據是由后臺機器設備完成的,該運營系統可視作是數據的生產者。后續的數據處理者將散碎的數據匯集、分析、匹配,進行結構化、標簽化等,才能使其產生價值。

  高富平認為,凡是給數據添附價值者,皆可成為數據持有者。如《觀點》第(七)條“建議尊重數據采集、加工等數據處理者勞動付出,承認和保護依照法律規定或合同約定獲取的數據相關權利,充分保障數據處理者使用數據和獲得收益的權利”,奠定了數據持有者正當性的法理基礎。但第(十一)條“建議對于承載個人信息的數據,鼓勵數據處理者按個人授權范圍采集、持有和使用數據”,對于“授權”二字的表述,高富平并不贊同。

  “自然人對其個人信息享有的是人格權益,而非財產權益。個人數據來源者的利益可通過分享個人數據所創造的價值來實現,而不應以‘授權’配置其發動數據要素市場的決定權?!备吒黄浇ㄗh沿襲《個人信息保護法》中“同意”的表述,個人同意將數據交出并不意味著放棄其人格權益,該權益始終伴隨著數據利用的全過程,授權反而容易導致數據的濫用。

  許可亦提出,如數據來源者指的是“個人”,那么個人的合法權益可能應當解釋為人格權益,而數據處理者享有的是數據作為要素和資產的財產權。若這里的“數據來源者”并非個人,權利的沖突更為明顯,如此前備受關注的微博訴脈脈案,就是微博作為數據的原始收集者,與后續的第三方作為數據處理者的權利糾紛。從目前《觀點》條款表述來看,并未能解決此類問題。

  場內場外相結合的數據交易制度

  有序的數據交易市場是未來發展數字經濟的重要引擎。作為推動數據要素流通、釋放數字紅利、促進數字經濟發展的重要功能性機構,數據交易平臺已在貴州、北京、上海等多地落地。

  從目前這些數據交易所的實踐情況來看,馮海紅認為,我國數據交易平臺還應在兩個方面加快探索。其一是要加強全國一體化數據流通交易體系的戰略規劃和協同發展,整合優化和合理布局數據交易場所和流通平臺,明確數據交易所審批監管機構,切實提升全國數據流通交易體系的整體效能;其二要健全數據交易規則體系,培育一大批數據服務商和專業服務機構,形成各司其職、有機配合、安全合規的數據流通交易繁榮生態。

  《觀點》“建議進一步完善和規范數據流通規則,構建在使用中流通、場內場外相結合的交易制度體系”,同時“建議規范引導場外交易,培育壯大場內交易”。

  “入場難”是數據交易的共性難題之一。多位專家提到,交易的數據難以標準化是其中一大癥結。

  范佳佳則補充表示,場外交易持續多年,交易主體已經形成慣性,同時場外交易不受監管,交易目標容易達成;而且,入場交易需要資格審查、掛牌等流程,較場外交易復雜,門檻較高,讓很多數商不愿邁入;此外,對于數據產權和數據合規性國家還沒有明確的法律支撐,也是妨礙場內這種有背書的“陽光下”的交易推進難度大重要原因。

  許可認為,“場內場外相結合”是發展數據要素市場極為重要的思路,鼓勵場內交易,但場外交易同樣不可或缺。從全球來看,沒有一個完全的場內交易市場。所有交易都該是多功能、多層次的市場交易結構的組合,場內、場外并行不悖,才是真正繁榮的數據要素市場的基本形式。將有價值的數據資源,如公共數據產品等,引入場內進行交易,同時從交易場地提供方轉向交易合作撮合者,作為可信第三方發揮作用,是壯大場內交易的突破口。 

  “我認為數據流通交易不存在場內和場外的概念劃分?!备吒黄椒治?,數據流動應是全社會全方位的,且實際上是在雙方之間直接發生的。當企業能夠生產出數據產品并厘清產權后,數據要素市場應普遍建立在兩個或多個主體間的數據共享上,然后才是市場化、搭平臺,撮合陌生人間的交易。市場化交易是可交易數據形成(數據產品化)之后自然的事情,數據交易所解決的是無法直接交易共享的情形。

  《觀點》還提出“引導多種類型的數據交易所共同發展”。范佳佳解釋,目前大概有兩類數據交易所:一類是只承擔數據交易中介作用的數據交易所,一類是除作為數據交易的中介,還制定數據交易規則,監管數據交易行為的數據交易所。

  許可表示,目前,我國除北京國際大數據交易所、上海數據交易所等全國性交易中心外,此前各地政府和行業組織也多有布局,該條款或將承認這些數據交易所的合法性,允許分地域、分行業的多層次數據交易平臺存在,但之前企業主導的數據交易所或將轉為“公益性質”。高富平推測,“多種類型的數據交易所”在未來或將納入數字資產的交易。

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