阿儒涵:用好預算績效管理 提升科技資源配置的質量與效益

作者:阿儒涵 2022-04-07 14:57 來源:中國財經報
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    當前我國財政收入增速放緩,科技支出需求快速提升,為了進一步落實“花錢必問效,無效必問責”的財政資金使用管理要求,構建績效導向的政府財政科技資金投入與管理機制勢在必行。

  2018年,中共中央、國務院正式發布《關于全面實施預算績效管理的意見》,將預算績效管理提升至國家戰略層面。但在實際工作中,科技界在理解《意見》出臺的深刻內涵、落實有關政策要求等方面仍面臨一定困難。

  基于此,應當在全面分析我國科技領域預算績效管理面臨的難點和挑戰,梳理科技領域預算績效管理現狀的基礎上,對如何用好科技預算績效管理開展一系列理論和實踐創新,推進我國科技預算績效管理落實落地。

  科技領域預算績效管理的難點和挑戰

  科技預算是政府預算的重要組成部分。與一般政府預算績效管理相比,科技領域預算績效管理的難點與挑戰主要體現在兩個方面:一是科技活動的特殊性增加了預算績效管理的難度;二是科技領域自身既有的績效管理與新時期預算績效管理的區別、聯系與邊界問題較為復雜。

  科技績效評價一直是科技管理領域的難題??萍伎冃гu價內生于科學共同體內部,學術期刊的同行評議制度是科技評價的雛形。隨著科技發展以及對科技投入的多元化,績效管理成為科技管理的重要手段和工具。然而,由于科技活動的復雜性、不可預測性、科技成果產生影響的滯后性、科研執行者與管理者之間的信息不對稱等特點,導致以科技評價為代表的績效管理一直是科技管理的難點和痛點,在科技資源配置績效管理方面仍然面臨諸多問題。

  隨著政府資助科學事業的不斷發展,科技領域的績效評價成為政府科技管理的重要環節,深入人心。例如,為分配科技投入資金而組織的針對研究申請書的事前評價;為跟蹤項目資助管理流程而設置的中期進展評價、事后驗收評價等;以及為獎勵等目的組織的各種類型的成果評比等。雖然在績效評價的指標、方法方面各界難以達成完全的共識,但是績效評價在政府科技管理中發揮的作用有目共睹,且被廣泛接受。

  由于科技領域既有的績效管理理念已深入人心,政府預算績效管理的概念提出后,兩者極易產生混淆。政府預算績效管理是統籌業務與財務的全過程綜合管理,是構建責任政府、提升公共資金使用效益的重要舉措。預算績效評價是預算績效管理的四個主要環節之一;科技領域既有的績效評價更側重業務層面對科技內涵與產出的評價。從兩者的聯系來看,科技績效評價的結果可以作為政府預算績效評價結果的組成部分。從組織層面來看,應統籌布局預算績效評價與科技績效評價工作,避免重復、提升效率。

  我國科技領域預算績效管理的現狀

  科技領域的績效評價實踐以科研項目和科技計劃的績效評價為代表。隨著項目資助機制及課題制管理的建立與普及,科研項目的績效評價制度逐步建立。早在1982年,中國科學院基金局作為國家自然科學基金的前身,開展了項目結題驗收方式的績效評價。1994年,國家層面開始了對科技計劃的績效評估,并于1997年在科技部成立了國家科技評估中心,先后對“863”計劃、“973”計劃、重大專項等開展了多次評估。這一階段的評估仍然以科技成效的評價為重點,并未涉及資金的配置成效等問題。

  2000年以后,隨著我國財政支出績效評價工作的逐步推進,科技領域的績效評價進入新的階段。2003年,財政部印發《中央本級教科文部門績效考評管理辦法》,組織對中央教科文部門的項目支出進行績效考評。2010年,財政部與國家自然科學基金委聯合開展“國家自然科學基金資助與管理績效國際評估”,成為我國科技領域績效評價的里程碑事件。

  2020年《中央財政科技計劃(專項、基金等)績效評估規范(試行)》的發布,標志著我國科技計劃的績效評價工作全面展開并步入正軌。在部門績效評價方面,科技部在中國科學院和高校中開展了部門績效評價的試點工作??傮w來看,現階段我國科技領域的績效評價仍然以科技內涵、業務層面的績效評價為主,還未能達到預算績效管理框架下對績效評價的要求,有待預算績效管理的進一步推進與深化。

  推進我國科技預算績效管理落實落地

  一是深化認識,將預算績效管理作為提升科技投入效率的重要抓手。對科技預算績效管理的定位不應局限于財務管理的范疇,而是有必要以科技預算績效管理為抓手,統籌科技戰略規劃、科技資源配置、機構與項目過程管理、績效評價結果反饋與應用的全過程管理。通過在科技領域落實中央全面實施預算績效管理的要求,統籌全過程政府科技資金投入與管理,有效提升政府科技投入的效益。

  二是以預算績效管理改革為契機推動科技資源配置管理組織架構的優化。在原有的組織框架下,科技資源配置的業務主管部門與財務主管部門分工各有側重,存在溝通協作不足的問題。預算績效管理是有效聯結業務管理與財務管理的紐帶和抓手。以預算績效管理改革為契機,理順業務主管部門與財務主管部門之間的職責定位與協作機制,優化科技資源配置的管理架構,是提升科技資源配置效益的保障。

  三是深入開展理論研究,探索滿足科技預算績效管理需求的方法體系??萍碱A算績效管理是預算績效管理與科技績效管理兩套理論的結合。一方面,由于科研活動的特殊性,現有預算績效管理理論難以直接應用于科技預算績效管理之中。另一方面,現階段科技領域的績效管理側重對科技內涵與價值的評估,尚未能有效考慮預算資金的效率效果。因此,面對理論上的空白,應深入開展科技預算績效管理的理論與方法研究,構建符合科研活動特點與國家全面落實預算績效管理要求的科技預算績效管理理論與方法體系。

  四是試點先行,開展科技預算績效管理的實踐探索??萍碱A算績效管理涉及對象類型及層級數量眾多、管理水平參差不齊,開展整體有效改革的難度較大。在現有條件下,可考慮從績效管理基礎較好、管理水平較高的國家戰略科技項目開展試點先行,探索支撐科技預算績效管理的有效組織機制和理論方法體系。在形成有益經驗的基礎上,廣泛推廣、推進我國科技預算績效管理落實落地。中國科學院在預算績效管理改革探索方面已經走在前列。2004年,中國科學院開始作為試點部門,開展了財政支出績效評價。截至目前,中國科學院共有70多個項目參加了財政部組織的財政支出績效評價,涉及預算資金超過120億元,評價結果為“優”的項目個數占比達到91.67%,在全國名列前茅。

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